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【MT熱點】房產稅改革--房產稅的屬性、功能與改革目標定位
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在滬、渝兩地實施的房產稅改革試點已逾兩年。房產稅改革試點擴圍，不時成為社會各方熱議的話題。下一步如何推進房產稅改革，特別是圍繞房產稅改革目標的爭論頗多。有觀點認為房產稅是抑制房價過快上漲的有效手段。也有觀點認為，在全國范圍“營改增”試點快速推進，對地方政府財力產生一定影響的情況下，要把房產稅打造成地方稅體系的一個主體稅。還有觀點認為，開征房產稅抑制地方賣地的沖動，取得大量收入，可以替代賣地收入，解決“土地財政”問題。筆者認為，房產稅改革試點難以在全國推開與社會各方面對房產稅抱有過多幻想，對房產稅的功能定位左右搖擺、模糊不清有關。
明確房產稅的財產稅屬性 房產稅是指以房產為課稅對象、根據房產價值或租金收入向產權所有者或使用者征收的一種稅。從其基本屬性看，房產稅屬于財產稅，是一種針對特定財產設置的個別財產稅。個別財產稅也稱特別財產稅（Special Property Tax）或特種財產稅，是對擁有或支配的某種特定財產單獨課征的一種財產稅。如對土地征收的地產稅或土地稅，對房屋征收的房產稅，對土地和房屋合并征收的房地產稅或不動產稅，對車輛和船舶征收的車船稅等，都屬于個別財產稅。在不同國家和地區，對房產稅的稱謂有所不同，如房屋稅、不動產稅和物業稅等。在稅種設置的目的方面，美國推出房產稅主要是為了增加地方政府財政收入，德國開征房產稅則主要是為了調節收入分配，但世界各國把房產稅劃入財產稅范疇是毋庸置疑的。 基于房產的消費品屬性，可以像一般商品一樣，對房產的開發、銷售設置開征增值稅或營業稅等一般商品稅；也可以選擇對高檔別墅住房征收特別消費稅。但這都屬于在房產的開發、交易環節課稅，不屬于保有環節房產稅的范疇。基于房產的投資品屬性，可以像一般投資利潤一樣，對房產投資收益課征所得稅或利得稅。但這不屬于財產稅范疇，而應歸為所得稅類，比如對房屋租賃所得、房屋轉讓取得的收入課征的所得稅。房產稅的計稅依據并不是所得額，而是房產價值或者交易價格，這就決定了房產稅不同于對財產收益所課之稅。因此，無論基于房產的消費還是投資屬性，在房產的開發、交易或轉讓環節課征的商品稅、所得稅均不屬于房產稅，它是以當年國民收入流量為稅源，屬于流量稅范疇。而在保有環節課征的房產稅，是以國民收入存量為稅源，屬于存量稅。房產稅和遺產稅、贈與稅同屬于存量稅，不同的是，遺產稅、贈與稅是在財產產權轉移環節征收，房產稅是在財產保有環節征收。 反觀滬、渝兩市房產稅改革的相關規定，上海市的房產稅試點方案只涉及增量房，即只對新購且屬于第二套及以上的住房征稅，具體規定為對上海居民新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非上海居民家庭在當地新購住房征稅，其中上海市居民家庭人均住房面積低于60平方米的，新購房暫免征收房產稅。重慶市房產稅改革試點除對增量房征稅外，還對存量房里的高檔住宅，如花園洋房、獨棟別墅征稅，但起征點是180平方米。比較滬、渝兩市試點，在征稅對象范圍方面，二者都涉及對新購住房征收房產稅，不同的是重慶還對自有高檔住宅征稅。可見，試點的房產稅改革主要對“增量”房產征收，基本未涉及“存量”房產。從計稅依據看，滬、渝兩市房產稅計征均按照交易價格，而不是房產的市場評估價值。這不免讓人產生試點是對房屋交易環節征稅，只是為了在特殊時期達到調控房價效果的疑惑。因此，筆者認為，從嚴格意義上說，滬、渝兩市試點的房產稅既不同于房產特別消費稅，也與典型的對房產保有環節課征的房產稅相去甚遠，由此導致試點效果并不盡如人意。 準確把握房產稅的功能 基于房產稅的財產稅屬性，筆者認為，不能過分夸大房產稅的功能和作用。房產稅應具有以下功能：其一，取得財政收入。房產稅作為財產稅的一種，是對不動產的征稅，稅基較大，取得財政收入職能明顯。而且，不動產具有不易被轉移、易于地域劃分的特性，因而房產稅具備為地方取得財政收入的良好屬性。其二，調節財富分配，縮小貧富差距。房產稅具有財產稅的屬性，通過對房屋所有量多的人多征稅，對沒有住房或住房少的人不征稅或少征稅，可以直接對財富的最終環節加以調節。 準確定位房產稅的改革目標 房產稅的財產稅屬性決定了房產稅功能不能被無限放大，不能賦予房產稅改革更多的政策目標。 首先，無論從發達國家還是從我國試點地區經驗來看，房產稅都不能起到遏制房地產市場投機投資性需求、平抑房價的作用。從發達國家經驗看，美國推出房產稅主要是為了增加地方政府財政收入，其在房地產市場基本穩定或在房價過快上漲甚至出現泡沫的階段，都沒有改變房地產稅收政策。美國、德國推出房產稅后，都沒有出現房地產價格大幅下降的局面。從我國試點地區上海、重慶的情況看，房價上漲的勢頭也沒有得到根本遏制。實際上，房價波動主要取決于供求關系，指望“一稅治百病”、讓房產稅成為降房價的利器是不現實的。 其次，試圖通過房產稅改革，把房產稅打造為地方主體稅種，成為地方的重要收入來源，在短期內是不現實的。2010年我國房產稅和地方稅收收入分別為894.07億元和32701.49億元，房產稅占地方稅收收入的比重為2.73％。來自上海市財政局的數據顯示，2011年上海市地方財政收入3429.8億元，其中房產稅22.1億元，在上海總體財政收入中僅占0.64%。2012年我國房產稅和地方稅收收入分別為1372.49億元和47319.08億元，房產稅占地方稅收收入的比重為2.90％。可以看到，現行房地產稅占地方稅收收入的比重非常低。即使對個人住房全面征收房產稅，要使房地產稅成為地方主體稅種或地方政府主要收入來源，至少在短期內是無法實現的。從目前試點地區的情況看，房產稅也根本無法取代土地出讓金制度，改變地方政府土地財政現狀。 再次，房產稅改革涉及房地產稅制、房地產稅費制度、地方稅體系以及整個稅制，其改革不能就房產稅論房產稅，應放到整個稅制框架中來統籌綜合考慮設計，以便于未來有關房地產的不同環節稅收的協調、房地產稅制的合并和房地產稅費制度的整合。按照先易后難、分步實施房產稅改革，我國房產稅改革目標應是分階段性的，包括近期目標和遠期目標。考慮到我國當前的稅收征管能力有限，普遍開征房產稅存在巨大的操作性風險，尤其是在行政法治、稅收法治還不健全的情況下，近期房產稅改革目標應主要定位于調節財富分配，可以在全國范圍內選擇多套、高檔奢侈個人住房征收房產稅，這可以大大降低房產稅征管過程中的操作性風險以及由此帶來的社會公共風險。在遠期，房產稅改革應考慮與城鎮土地使用稅、耕地占用稅合并，實現城鄉統一的房地產稅制。逐步將房地產稅打造為地方政府（主要是縣、區一級）財力的主要收入來源和主體稅種。 |
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