關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定的說明

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習近平

受中央政治局委托，我就《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》起草情況向全會作說明。

一、關(guān)于全會決定起草背景和過程

黨的十八屆三中全會后，中央即著手研究和考慮黨的十八屆四中全會的議題。黨的十八大提出了全面建成小康社會的奮斗目標，黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設(shè)計，實現(xiàn)這個奮斗目標，落實這個頂層設(shè)計，需要從法治上提供可靠保障。

黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進依法治國；到2020年，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障。黨的十八屆三中全會進一步提出，建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。全面貫徹落實這些部署和要求，關(guān)系加快建設(shè)社會主義法治國家，關(guān)系落實全面深化改革頂層設(shè)計，關(guān)系中國特色社會主義事業(yè)長遠發(fā)展。

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。要推動我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進社會主義法治國家建設(shè)，從法治上為解決這些問題提供制度化方案。

改革開放以來，我們黨一貫高度重視法治。1978年12月，鄧小平同志就指出：“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護法、勞動法、外國人投資法等等，經(jīng)過一定的民主程序討論通過，并且加強檢察機關(guān)和司法機關(guān)，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。”黨的十五大提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，強調(diào)依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。黨的十六大提出，發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。黨的十七大提出，依法治國是社會主義民主政治的基本要求，強調(diào)要全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。黨的十八大強調(diào)，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。

黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國，強調(diào)落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，必須全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法進程，強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導，更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式；依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政；新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政；黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。

現(xiàn)在，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)。我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。全面推進依法治國是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。我們要實現(xiàn)黨的十八大和十八屆三中全會作出的一系列戰(zhàn)略部署，全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，就必須在全面推進依法治國上作出總體部署、采取切實措施、邁出堅實步伐。

基于這樣的考慮，今年1月，中央政治局決定，黨的十八屆四中全會重點研究全面推進依法治國問題并作出決定。為此，成立由我任組長，張德江同志、王岐山同志任副組長，相關(guān)部門負責同志、兩位省里的領(lǐng)導同志參加的文件起草組，在中央政治局常委會領(lǐng)導下進行文件起草工作。

1月27日，黨中央發(fā)出《關(guān)于對黨的十八屆四中全會研究全面推進依法治國問題征求意見的通知》。2月12日，文件起草組召開第一次全體會議，文件起草工作正式啟動。2月18日至25日，文件起草組組成8個調(diào)研組分赴14個省區(qū)市進行調(diào)研。

從各方面反饋的意見和實地調(diào)研情況看，大家一致認為，黨的十八屆四中全會研究全面推進依法治國問題并作出決定，意義重大而深遠，符合黨和國家事業(yè)發(fā)展需要和全黨全國各族人民期盼。大家普遍希望通過這個決定明確全面推進依法治國的指導思想和總體要求，深刻闡明黨的領(lǐng)導和依法治國的關(guān)系等法治建設(shè)的重大理論和實踐問題，針對法治工作中群眾反映強烈的突出問題提出強有力的措施，對社會主義法治國家建設(shè)作出頂層設(shè)計。

文件起草組在成立以來的8個多月時間里，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，開展專題論證，反復(fù)討論修改。其間，中央政治局常委會召開3次會議、中央政治局召開2次會議分別審議全會決定。8月初，決定征求意見稿下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見，包括征求黨內(nèi)老同志意見，還專門聽取了各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士意見。

從反饋的情況看，各方面一致認為，全會決定直面我國法治建設(shè)領(lǐng)域的突出問題，立足我國社會主義法治建設(shè)實際，明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則，提出了關(guān)于依法治國的一系列新觀點、新舉措，回答了黨的領(lǐng)導和依法治國的關(guān)系等一系列重大理論和實踐問題，對科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法治隊伍建設(shè)、加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導作出了全面部署，有針對性地回應(yīng)了人民群眾呼聲和社會關(guān)切。各方面一致認為，全會決定鮮明提出堅持走中國特色社會主義法治道路、建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重大論斷，明確建設(shè)社會主義法治國家的性質(zhì)、方向、道路、抓手，必將有力推進社會主義法治國家建設(shè)。

在征求意見的過程中，各方面提出了許多好的意見和建議。中央責成文件起草組認真梳理和研究這些意見和建議。文件起草組對全會決定作出重要修改。

二、關(guān)于全會決定的總體框架和主要內(nèi)容

中央政治局認為，全面推進依法治國涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等各個領(lǐng)域，必須立足全局和長遠來統(tǒng)籌謀劃。全會決定應(yīng)該旗幟鮮明就法治建設(shè)的重大理論和實踐問題作出回答，既充分肯定我國社會主義法治建設(shè)的成就和經(jīng)驗，又針對現(xiàn)實問題提出富有改革創(chuàng)新精神的新觀點新舉措；既抓住法治建設(shè)的關(guān)鍵，又體現(xiàn)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局要求；既高屋建瓴、搞好頂層設(shè)計，又腳踏實地、做到切實管用；既講近功，又求長效。

全會決定起草突出了5個方面的考慮。一是貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，貫徹黨的十八大以來黨中央工作部署，體現(xiàn)全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國這“三個全面”的邏輯聯(lián)系。二是圍繞中國特色社會主義事業(yè)總體布局，體現(xiàn)推進各領(lǐng)域改革發(fā)展對提高法治水平的要求，而不是就法治論法治。三是反映目前法治工作基本格局，從立法、執(zhí)法、司法、守法4個方面作出工作部署。四是堅持改革方向、問題導向，適應(yīng)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，直面法治建設(shè)領(lǐng)域突出問題，回應(yīng)人民群眾期待，力爭提出對依法治國具有重要意義的改革舉措。五是立足我國國情，從實際出發(fā)，堅持走中國特色社會主義法治道路，既與時俱進、體現(xiàn)時代精神，又不照抄照搬別國模式。

全會決定共分三大板塊。導語和第一部分構(gòu)成第一板塊，屬于總論。第一部分旗幟鮮明提出堅持走中國特色社會主義法治道路、建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家，闡述全面推進依法治國的重大意義、指導思想、總目標、基本原則，闡述中國特色社會主義法治體系的科學內(nèi)涵，闡述黨的領(lǐng)導和依法治國的關(guān)系等重大問題。

第二部分至第五部分構(gòu)成第二板塊，從目前法治工作基本格局出發(fā)，對科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法進行論述和部署。第二部分講完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、加強憲法實施，從健全憲法實施和監(jiān)督制度、完善立法體制、深入推進科學立法民主立法、加強重點領(lǐng)域立法4個方面展開，對憲法實施和監(jiān)督提出基本要求和具體措施，通過部署重點領(lǐng)域立法體現(xiàn)依法治國同中國特色社會主義事業(yè)總體布局的關(guān)系。第三部分講深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府，從依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執(zhí)法體制改革、堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、全面推進政務(wù)公開6個方面展開。第四部分講保證公正司法、提高司法公信力，從完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度、優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進嚴格司法、保障人民群眾參與司法、加強人權(quán)司法保障、加強對司法活動的監(jiān)督6個方面展開。第五部分講增強全民法治觀念、推進法治社會建設(shè)，從推動全社會樹立法治意識、推進多層次多領(lǐng)域依法治理、建設(shè)完備的法律服務(wù)體系、健全依法維權(quán)和化解糾紛機制4個方面展開。

第六部分、第七部分和結(jié)束語構(gòu)成第三板塊。第六部分講加強法治工作隊伍建設(shè)，從建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍、加強法律服務(wù)隊伍建設(shè)、創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制3個方面展開。第七部分講加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導，從堅持依法執(zhí)政、加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力、推進基層治理法治化、深入推進依法治軍從嚴治軍、依法保障“一國兩制”實踐和推進祖國統(tǒng)一、加強涉外法律工作7個方面展開。最后，號召全黨全國為建設(shè)法治中國而奮斗。

三、關(guān)于需要說明的幾個問題

第一，黨的領(lǐng)導和依法治國的關(guān)系。黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領(lǐng)導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎(chǔ)，是全面推進依法治國的根本制度保障。中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系的理論指導和學理支撐，是全面推進依法治國的行動指南。這3個方面實質(zhì)上是中國特色社會主義法治道路的核心要義，規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向。

全會決定明確提出，堅持黨的領(lǐng)導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的
利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義；黨的領(lǐng)導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會主義法治。全會決定圍繞加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導提出“三統(tǒng)一”、“四善于”，并作出了系統(tǒng)部署。

把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一起來是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位。對這一點，要理直氣壯講、大張旗鼓講。要向干部群眾講清楚我國社會主義法治的本質(zhì)特征，做到正本清源、以正視聽。

第二，全面推進依法治國的總目標。全會決定提出，全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，并對這個總目標作出了闡釋：在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

提出這個總目標，既明確了全面推進依法治國的性質(zhì)和方向，又突出了全面推進依法治國的工作重點和總抓手。一是向國內(nèi)外鮮明宣示我們將堅定不移走中國特色社會主義法治道路。中國特色社會主義法治道路，是社會主義法治建設(shè)成就和經(jīng)驗的集中體現(xiàn)，是建設(shè)社會主義法治國家的唯一正確道路。在走什么樣的法治道路問題上，必須向全社會釋放正確而明確的信號，指明全面推進依法治國的正確方向，統(tǒng)一全黨全國各族人民認識和行動。二是明確全面推進依法治國的總抓手。
全面推進依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是建設(shè)中國特色社會主義法治體系。依法治國各項工作都要圍繞這個總抓手來謀劃、來推進。三是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于在全面深化改革總體框架內(nèi)全面推進依法治國各項工作，有利于在法治軌道上不斷深化改革。